LA REGOLAMENTAZIONE DELLE PROFESSIONI

 

PREMESSA:

Con il presente lavoro si intendono esaminare i mutamenti intervenuti nella competenza legislativa fra Stato e Regioni per quanto concerne la disciplina delle professioni in seguito alla riforma del titolo V della Costituzione e alle sentenze della Corte costituzionale. L’analisi dei cambiamenti operati dalla riforma federalista non può non partire da un’esame della disciplina antecedente, di modo che si possa cogliere nella sua interezza la portata della riforma. Successivamente porrò la mia attenzione sulle sentenze della Corte costituzionale, che intervenendo in materia, hanno avuto modo di puntualizzare gli aspetti della riforma.

 

LA SITUAZIONE ANTE RIFORMA

La riforma del titolo V della costituzione fa parte integrante di un processo trasformativo che vuole portare la disciplina delle professioni da un modello di tipo chiuso, contraddistinto dalla ristretta legittimazione allo svolgimento delle attività professionali, ad un modello di tipo aperto, contraddistinto dalla tendenziale illimitata estensione allo svolgimento delle attività professionali e dalla conseguente configurazione privatistica delle relative organizzazioni.

Come la storia italiana ci può ricordare, a cavallo tra la fine dell’800 e gli inizi del900, solamente gli  aderenti a collegi o ordini professionali erano legittimati allo svolgimento dell’attività professionale. Inoltre era compito degli Ordini tenere gli albi professionali ai quali era obbligatoria l’iscrizione.

All’interno del processo di trasformazione si possono identificare tre tappe salienti:

- la prima ha coinciso con l’entrata in vigore della costituzione italiana nel 1948 e ha portato a parziali contrasti tra in principi in essa contenuti ed il modello chiuso;

- la seconda tappa è dovuta all’interagire fra la realtà italiana e il processo di integrazione con l’unione europea, che ha portato il nostro paese ad uniformarsi alle scelte comunitarie;

- la terza tappa è rappresentata dal tentativo di federalizzazione dovuto all’entrata in vigore della legge costituzionale 3/2001, la quale ha stabilito una diversa distribuzione delle competenze legislative in materia di professioni tra Stato e Regioni.

Quest’ultima è quella che verrà analizzata anche in relazione alle successive sentenze della Corte costituzionale.

Tornando alla disciplina precedente alla riforma del titolo V della Costituzione si nota che in materia di professioni il potere di legiferare spettava autonomamente allo Stato, che svolgeva il suo compito bilanciando il principio della libertà delle professioni con quello della tutela dell’affidamento del pubblico. La materia degli ordinamenti didattici faceva invece parte integrante delle materie a disciplina concorrente fra Stato e Regioni.

 

 

 

RIFORMA DEL TITOLO V COSTITUZIONE

La legge costituzionale n. 3/2001, che ha provveduto a riformare larga parte del titolo V, ha collocato le professioni tra le materie elencate all’art 117 comma 3. Ivi sono posizionate le materie di potestà concorrente la disciplina spettante alle Regioni, tranne per i principi fondamentali, che devono essere determinati attraverso una legge dello Stato.

In dottrina sorgono dei dubbi riguardo alle ripercussioni della riforma sulla distribuzione delle competenze normative, sia legislative sia regolamentari, tra Stato e le Regioni. In particolare sono tre i punti che lasciano maggiormente perplessi gli esperti del settore:

-         La riforma non distingue  professioni “ordinistiche” e “non ordinistiche”, ma si ritiene opportuna  una diversificazione in modo da portare ad una maggiore possibilità di intervento della Regione in ambito “non ordinistico”.

-         Inoltre paiono non definiti esattamente i confini materiali dell’ordinamento delle professioni. Possiamo desumere i confini per contrasto con l’area di competenza della materia “formazione professionale” che prima era fra le materie di potestà concorrente, mentre con la riforma viene esplicitamente esclusa nel testo costituzionale dalle materie di potestà concorrente e rientra tra quelle di competenza residuale delle regioni. Sorgono dei dubbi riguardo gli ambiti all’interno dei quali agiscono gli appartenenti a Ordini e Collegi e le influenze che alcune materie di competenza concorrente possono avere sulla materia delle professioni.

Espongo alcuni esempi al fini di chiarire meglio il problema: pare netto il coinvolgimento di medici ed infermieri con il tema della “tutela della salute”; come del resto evidente è il legame tra la materia “governo del territorio” con l’attività di ingegneri, architetti e geometri. Dunque sussiste il problema di definire se a causa dell’influenza che hanno con materie appartenenti alla disciplina concorrente spetti allo Stato l’emanazione di principi guida.

-         Un ultimo problema discusso in dottrina è quello della potestà concorrente mentre vige una disciplina transitoria. Alcuni esperti nel settore ricordano che questo problema era già stato affrontato nel corso della prima regionalizzazione ed il legislatore era intervenuto fissando il termine massimo per la determinazione dei principi fondamentali in un biennio, decorso il quale le regioni avrebbero potuto esercitare le proprie competenze legislative. Nello specifico di questa riforma, la soluzione è stata data dalla Corte Costituzionale che ha stabilito che le regioni, in attesa delle leggi quadro statali, possano legiferare desumendo i principi fondamentali della materia dalla legislazione vigente.

A conferma della soluzione della Corte costituzionale, il parlamento ha emanato la c.d. legge “La Loggia” (131/2003) attuativa della legge cost 3/2001. Questa legge prevede che “nelle materie appartenenti alla legislazione concorrente, le Regioni esercitino la potestà legislativa nell’ambito dei principi fondamentali espressamente determinati dallo Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti”. Inoltre all’art. 1, comma 4, si stabilisce che entro un anno dall’entrata in vigore della legge, dietro delega, il Governo emani una serie di decreti ricognitivi dei principi fondamentali tratti dalle leggi vigenti. Il consiglio di Stato interpellato nell’ adunanza generale dell’11-04-2002 per un parere riguardo ad una professione nuova, quindi con assenza assoluta di legiferazione,  ha stabilito che la potestà regionale concorrente non può essere esercitata. Rendendo ancor più importante l’emanazione di principi e decreti ricognitivi.

 

ANALISI DOTTRINALE SUI POSSIBILI CONTENUTI DELLA COMPETENZA LEGISLATIVA STATALE E REGIONALE IN MATERIA DI PROFESSIONI

L’analisi si suddivide in tre punti e si propone di inserire la riforma all’interno del sistema vigente, ossia di armonizzarla con i principi costituzionali, con i principi fondamentali da individuarsi e con il criterio di residualità. Ricordando che le competenze legislative, statale e regionale, sono sempre soggette ad eventuali decisioni comunitarie.

-         il primo ambito analizzato dalla dottrina è quello che si riferisce alla riserva di legge statale ex art. 33, comma 5 Cost., il quale prescrive un esame di Stato per l’ammissione ai vari ordini e gradi di scuole o per la conclusione di essi e per l’abilitazione all’esercizio professionale ed ha come corollari l’esistenza di un albo e di un Ordine o Colleggio professionale alla cui redazione è preposto. In base a questa riserva statale si potrebbe supporre una diversa disciplina per le professioni “ordinistiche” da quelle “non ordinistiche” poiché la riserva di legge si riferisce solo alle prime. Viene quindi giustificato l’intervento legislativo statale in questa materia alla luce della protezione dell’affidamento del pubblico non suscettibile di frammentazione territoriale.

-         Un secondo ambito in cui la dottrina si è prodigata è l’individuazione dei principi fondamentali in tema di professioni. Secondo il parere di Pisaneschi le Regioni potrebbero adottare norme di principio purchè rispettose dei limiti delle norme statali, ma si tratta di una posizone minoritaria.

La competenza regionale soggiace al limite specifico dei principi fondamentali, che spetta alle leggi statali stabilire. Nella loro individuazione si pone come opportuna una distinzione fra le professioni “ordinistiche” e “ non ordininistiche”. Riguardo alle prime sono considerati principi fondamentali quelli riferibili alla riserva di legge statale art. 33, comma 5, Cost. e quelli posti a tutela dell’affidamento del pubblico.

Riguardo le professioni “non ordinistiche” sono riservati alla disciplina statale quegli ambiti non suscettibili di frammentazione territoriale, in quanto posti a tutela dell’affidamento del pubblico come da parere del Consiglio di Stato dell’11/04/2002. Questo ha ritenuto che rientrino nella competenza statale gli ambiti attinenti all’individuazione delle professioni, dei loro contenuti e dei titoli richiesti per accedere all’attività. Ora si pone il problema analizzare se questo limite è concepito come limite massimo o come limite minimo nei confronti della legislazione regionale.

I critici analizzando alcune leggi regionali emanate in altri istituti con problemi simili, ossia di definire se il limite posto dalla normativa statale è un limite massimo o minimo, e le trovano eccedenti la competenze ad esse riferibile in modo tale che pare abbiano invaso l’area dei principi fondamentali., esempi significativi sono la legge della regione Lazio 40/2002, in cui la regione Lazio ha dettato la propria disciplina in un settore , come quello delle professioni non riconosciute, che è soggetto ad un vero e proprio vuoto normativo statale o la regione Piemonte con legge 25/2002 che è intervenuta nel settore delle pratiche terapeutiche individuando autonomamente gli operatori e la disciplina, ove la Corte costituzionale si è pronunciata la riguardo stabilendo la preminenza statale in ambito di professioni sanitarie. Dunque parrebbe che il limite definito dal Consiglio di Stato debba considerarsi come limite minimo poiché vi sono anche altri aspetti non suscettibili a frammentarizzazione perché sono soggetti alla tutela del pubblico.

-         Altre materie, contenute nell’art. 117, comma 3 Cost.,  si pongono come ulteriore limite all’intervento regionale in materia di professioni poiché il loro sovrapporsi determina la preclusione totale o parziale dell’intervento regionale. Alla loro individuazione si dovrebbe giungere attraverso un’attenta analisi delle leggi regionali già emanate, le quali però secondo parte della dottrina sembrano aver superato il loro ambito di competenza, in particolare ci si riferisce alla legge della Regione Calabria che viola il limite della responsabilità civile.

Inoltre è comune in dottrina la tesi che gli ordini e le professioni rappresentano articolazioni di enti pubblici nazionali strutturati su base associativa e dunque resta precluso l’intervento legislativo regionale dell’art 117 comma 2, lettera g) Cost. Resterebbe alle regioni solo la possibilità di svolgere compiti di carattere consultivo, propositivo e di studio.

 

COMPETENZA REGOLAMENTARE IN MATERIA DI PROFESSIONI

La dottrina analizza anche questo aspetto della riforma e ne deduce che la competenza regolamentare spetta allo Stato nelle sole materie di competenza esclusiva, mentre spetta alle regioni in tutte le altre situazioni comprese quelle concorrenti, tra le quali è compreso l’ordinamento delle professioni. In maniera consona alla dottrina è intervenuto anche il parere del Consiglio di Stato che ha stabilito che nelle materie di potestà concorrente lo Stato si deve limitare a disciplinare i principi  fondamentali e che non può intervenire con una disciplina di tipo regolamentare. Successivamente la sentenza 303/2003 ha operato un allargamento dell’ ambito di operatività del principio di sussidiarietà dall’art 118 all’art 117 Cost. in modo da non vanificare le istanze di unificazione presenti nel nostro sistema. Quando perciò lo Stato attrae a sé, alla luce del principio di sussidiarietà, determinate funzioni amministrative, acquisisce riguardo ad esse anche la competenze legislativa ad organizzarle e regolarle, in deroga al normale criterio di riparto delle competenze. La Corte stabilisce che la regolamentazione, assorbita dallo Stato tramite il criterio della sussidiarietà, deve avvenire attraverso leggi dello Stato e non può essere demandata a fonti secondarie.  

 

LA RIFORMA ATTRAVERSO LE SENTENZE DELLA CORTE COSTITUZIONALE

La Corte costituzionale nel definire meglio gli aspetti di competenza stato-regione ha ridotto lo spazio effettivo all’interno del quale le Regioni avrebbero potuto esercitare la propria competenza normativa “di dettaglio”. Alcuni sostengono che questo orientamento non è nuovo e che c’era già chi al momento dei lavori preparatori della l. cost. n 3/2001 sosteneva che era meglio includere la materia delle professioni nell’elenco del secondo comma dell’art. 117 Cost., che indica le materie a competenza legislativa esclusiva statale.

Le recenti sentenze segnano il rallentamento del processo, di cui ho parlato in precedenza, che si auspicava di portare il sistema italiano dal modello chiuso – nel quale l’intervento dei pubblici poteri era contraddistinto dalla ristretta legittimazione allo svolgimento di determinate attività professionali, tramite la previsione di vere e proprie riserve di attività, e dalla creazione di organizzazioni di natura pubblica (ordini e collegi professionali), deputate al controllo del rispetto di tale riserva- ad un modello di tipo aperto, contraddistinto, esattamente all’opposto, da una tendenziale estensione della legittimazione allo svolgimento delle attività professionali e dalla conseguente attribuzione alle organizzazioni professionali di una natura meramente privatistica.

La Corte costituzionale negli ultimi anni si è occupata della materia delle professioni in diverse occasioni. Attraverso le pronunce ha delineato dei punti di riferimento riguardo all’ambito materiale delle professioni e riguardo ai principi fondamentali riservati all’individuazione della legge statale.

La dottrina divide le sentenze delle corte costituzionale in due gruppi; il primo composto da un’unica sentenza, la 405/2005; l’altro composto da quattro sentenze: 353/2003, 319/2005, 355/1005, 424/2005.

 

Al primo gruppo appartiene la sentenza che ha contribuito a tracciare i confini della riforma nei confronti degli Ordini e dei Collegi.

Con la sentenza della Corte Costituzionale n. 405 del 3 novembre 2005 è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Toscana 28 settembre 2004, n.50 (Disposizioni regionali in materia di libere professioni intellettuali). Le norme censurate erano in particolare gli articoli 2, 3 e 4 della legge regionale, ma la Corte ha ritenuto che, ponendosi le restanti disposizioni della legge in inscindibile connessione con quelle specificamente impugnate, l’illegittimità costituzionale dovesse estendersi in via consequenziale a tutta la legge.

Gli articoli impugnati prevedono la costituzione obbligatoria da parte degli Ordini e dei Collegi professionali di propri coordinamenti regionali, strutture operative degli Ordini e Collegi territoriali dotati di autonomia organizzativa e finanziaria. I coordinamenti, finanziati esclusivamente con il contributo degli iscritti agli Ordini e ai Collegi territoriali, svolgono le funzioni finora attribuite agli Ordini e ai Collegi e possono organizzare attività di formazione e aggiornamento professionale.

Viene infine disciplinata l’istituzione e la composizione della Commissione regionale delle professioni e delle associazioni professionali, organo consultivo della Regione, prevedendo che ne facciano parte tanto i rappresentanti dei coordinamenti regionali quanto le associazioni professionali. Secondo la Presidenza del Consiglio dei ministri, che ha presentato il ricorso, le disposizioni impugnate si porrebbero in contrasto con l’articolo 117, secondo comma, lettera g) della Costituzione, che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di “ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali”. L’articolo 4 della legge regionale, dettando una disciplina delle associazioni professionali e delle loro articolazioni regionali, violerebbe inoltre la disposizione di cui alla lettera l) del secondo comma dell’articolo 117 della Costituzione, che riserva allo Stato la materia “ordinamento civile” .

La Corte Costituzionale ha confermato che dalla dimensione nazionale – e non locale – dell’interesse sotteso alla disciplina degli Ordini e dei Collegi professionali e dalla sua infrazionabilità deriva che ad essere implicata è la materia “ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali”, riservata alla competenza esclusiva dello Stato dall’articolo 117, comma 2, lettera g) della Costituzione e non la materia “professioni” che il terzo comma dell’articolo 117 della Costituzione affida alla competenza legislativa concorrente.

La legislazione riguardante gli Ordini e i Collegi professionali risponde all’esigenza di tutelare un rilevante interesse pubblico, la cui unitaria salvaguardia richiede che sia lo Stato a prevedere specifici requisiti di accesso e a istituire appositi enti pubblici ad appartenenza necessaria cui affidare il compito di curare la tenuta degli albi nonché di controllare il possesso e la permanenza dei requisiti in capo a coloro che sono già iscritti o che aspirino a iscriversi. Ciò è finalizzato a garantire il corretto esercizio della professione a tutela dell’affidamento della collettività. Con riferimento alla materia “professioni”, nella quale comunque non rientrano le disposizioni in commento, la Corte Costituzionale ha affermato che l’articolo 117, comma 3 della Costituzione attribuisce alle Regioni la competenza a disciplinare – nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dallo Stato e della competenza statale all’individuazione delle professioni – sia le professioni per il cui esercizio non è prevista l’iscrizione a un Ordine o Collegio, sia quelle per le quali tale iscrizione è prevista, limitatamente ai profili non attinenti all’organizzazione degli Ordini e Collegi.

Una parte della dottrina sostiene che a tale conclusione, condivisibile in linea di principio, si poteva giungere affermando la natura pubblica degli Ordini e dei Collegi professionali quali articolazioni di enti pubblici nazionali strutturati su base associativa, per ricondurre i profili relativi all’organizzazione strutturale e territoriale delle professioni all’interno della lettera g) del comma 2 dell’art 117 Cost., in modo tale da precludere ogni intervento legislativo regionale. Inoltre si sostiene che proseguendo per l’iter logico seguito dalla Corte nel formulare la sentenza la protezione dell’affidamento troverebbe fondamento nell’art 33, comma 5 Cost, che sancisce l’obbligo di superare l’esame di Stato per accedere all’esercizio di determinate professioni i cui corollari, trai i quali la tenuta di un albo, sono alla base dell’esistenza di un’organizzazione professionale che curi la sua tenuta e i requisiti degli iscritti.

 

Al secondo gruppo appartengono tutte quelle sentenze con le quali la Corte, utilizzando quale parametro di giudizio proprio l’art 117, comma 3, Cost, nella parte relativa alle professioni, ha contribuito a tracciarne i confini sia verso l’esterno, distinguendo tale etichetta da altre ad essa contigue, sia al suo interno, delimitando i diversi ambiti di disciplina riservati alla rispettiva competenza statale e regionale.

La prima pronuncia con la quale la Corte costituzionale è intervenuta in materia è la sentenza 353/03 e con essa sono state smentite le iniziali letture del nuovo art117 ripristinando la clausola dell’interesse nazionale. La sentenza n. 353 del 2003 dopo aver ricondotto la legge regionale impugnata (relativa alla regolamentazione delle pratiche terapeutiche non convenzionali, come agopuntura, fitoterapia, omeopatia ecc.) alla materia concorrente “professioni sanitarie”, individua nella legislazione statale un principio fondamentale “secondo cui l’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili ed ordinamenti didattici, debba essere riservata allo Stato”. In tal modo, anche i principi fondamentali diventano una sede nella quale è possibile per lo Stato definire la propria sfera di competenza, e ciò senza: a) che la Corte svolga il pur minimo sindacato in ordine alla esistenza di un interesse unitario sottostante; b) alcuna  partecipazione della regione alla definizione del cosiddetto “principio”, essendo questo precedente alla riforma del Titolo V (anche se, in assenza della integrazione della Commissione bicamerale per le questioni regionali, prevista dall’art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001, tale partecipazione non esiste neppure per la definizione dei "nuovi" principi). Con la sentenza in esame si definisce che anche le norme statali che si limitino a riservare allo Stato determinati settori di una materia di legislazione concorrente possono costituire principi fondamentali: la Corte è netta nell’affermare che la legge della regione Piemonte viola il terzo comma dell’art.117, in quanto non rispetta “il principio fondamentale che riserva allo Stato la individuazione e la definizione delle varie figure professionali sanitarie”.

In questo modo si compie la decostituzionalizzazione del riparto di competenze legislative: lo Stato torna ad essere, come prima della riforma del Titolo V, il dominus del riparto di attribuzioni. Già la sentenza n. 303 del 2003 aveva aperto la strada in questa direzione, sia pure introducendo il correttivo della necessaria partecipazione regionale. La sentenza in esame fa un altro passo decisivo con l’aggravante che, in questo caso, non esiste neppure il rimedio partecipativo-collaborativo.

Il principio secondo cui “l’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili ed orientamenti didattici, debba essere riservata allo Stato” ha ricevuto conferma in altre tre pronunce della Corte.

La prima è la sentenza 319/2005 che si occupa del giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Abruzzo 23 gennaio 2004, n. 2 (Istituzione di corsi di formazione professionale per l’esercizio dell’arte ausiliaria della professione sanitaria di massaggiatore-capo bagnino degli stabilimenti idroterapici), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri poiché – nei suoi due articoli – prevede e regolamenta l'istituzione e l'organizzazione di corsi di formazione professionale per l'abilitazione all'esercizio della professione sanitaria ausiliaria di massaggiatore-capo bagnino degli stabilimenti idroterapici.

    Secondo il ricorrente, la legge impugnata si pone in contrasto con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, perché regola materie di legislazione concorrente, quali le «professioni» sanitarie ausiliarie e («ma più latamente») la «tutela della salute», pur in difetto di una specifica disciplina statale della figura professionale in questione; e in particolare viola la riserva allo Stato, posta dagli artt. 3-septies e 3-octies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, del potere di «individuare» le figure professionali degli operatori sociosanitari ad elevata integrazione sanitaria e di determinarne gli ordinamenti didattici.

    In linea subordinata, ove pure il citato art. 3-octies, comma 5, fosse inapplicabile alla figura del massaggiatore-capo bagnino degli stabilimenti idroterapici, la normativa impugnata violerebbe comunque la riserva alla legge statale dell'individuazione dei diversi tipi di prestazioni sociosanitarie, e quindi dei relativi operatori, di cui all'art. 3-septies, comma 3.

La Consulta ritiene il ricorso fondato e stabilisce che “la legge impugnata disciplina l'istituzione e l'organizzazione da parte della Regione Abruzzo di corsi di formazione professionale per l'abilitazione all'esercizio dell'arte ausiliaria della professione sanitaria di massaggiatore-capo bagnino degli stabilimenti idroterapici (art. 1, comma 1); individua la finalità di tali corsi, «rivolti, in particolare, alla formazione di operatori tecnico sanitari in grado di prestare assistenza fisico manuale su prescrizione medica e di garantire, nel limite delle proprie competenze, attività di prevenzione, cura, riabilitazione e recupero funzionale idroterapico, balneotermale e massoterapico» (art. 1, comma 2); demanda alla Giunta regionale di emanare linee guida per la realizzazione dei corsi, specificandone «la durata, i programmi di studio e le modalità di valutazione finale» (art. 2, comma 1), ed anche di stabilire i requisiti delle strutture pubbliche e private necessari per ottenere dalla Direzione regionale sanità l'autorizzazione ad effettuare i corsi, nonché di individuare i requisiti necessari per l'accesso alla frequenza degli stessi (art. 2, comma 2).

    Al di là della denominazione data ai corsi, la specifica finalità di abilitazione all'esercizio della professione di massaggiatore-capo bagnino degli stabilimenti idroterapici e l'attribuzione alla Regione dell'individuazione dei requisiti necessari per la relativa frequenza, dei programmi di studio e delle modalità di valutazione finale escludono che la normativa sia riconducibile alla materia residuale della «formazione professionale» (come definita dalla sentenza n. 50 del 2005; v. anche le sentenze n. 51 e n. 175 del 2005). E dimostrano che essa si propone invece la finalità – diversa ed ulteriore rispetto a quella propriamente formativa – di disciplinare una specifica figura professionale sociosanitaria, regolandone le modalità di accesso e così incidendo sul relativo ordinamento didattico (cfr. sentenza n. 82 del 1997).

    L'impianto generale, il contenuto e lo scopo della legge inducono pertanto a ritenere che il suo oggetto debba essere ricondotto alla materia concorrente delle «professioni» di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, ed in particolare delle professioni sanitarie. Inoltre ribadisce che “nelle materie di competenza concorrente la legislazione regionale deve svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali determinati dalla legge dello Stato e che tali principi, ove non ne siano stati formulati di nuovi, sono quelli desumibili dalla normativa statale previgente (sentenze n. 201 del 2003 e n. 282 del 2002; art. 1, comma 3, della legge 5 giugno 2003, n. 131)”.

Dunque il principio, secondo cui l’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili ed orientamenti didattici, debba essere riservato allo Stato, ne esce rafforzato.

La successiva sentenza 355/2005 concerne il giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Abruzzo 19 novembre 2003, n. 17 (Istituzione del registro regionale degli amministratori di condominio. il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, in via principale, questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Abruzzo 19 novembre 2003, n. 17 (Istituzione del registro regionale degli amministratori di condominio), per violazione dell’art. 117, commi primo, secondo, lettera l), e terzo della Costituzione.

La legge impugnata, nell’istituire all’art. 1 il registro regionale degli amministratori di condominio e di immobili, prevede (art. 2, comma 2) che possano chiedere l’iscrizione al registro regionale degli amministratori di condominio e di immobili coloro che siano in possesso dei requisiti indicati all’art. 3, tra i quali figura il superamento di un esame di abilitazione, stabilendo che «la mancata iscrizione al registro regionale preclude l’esercizio dell’attività di amministratore, salvo i casi di condomino amministratore» (art. 2, comma 3).

Assume il Governo che le disposizioni dettate dagli artt. 2, commi 2 e 3, e 3, determinando una sostanziale limitazione all’esercizio di un’attività di prestazione di servizi, sarebbero innanzitutto lesive dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, per il mancato rispetto dei principi comunitari sulla libera circolazione del lavoro e delle imprese di cui agli artt. 3, comma 1, lettera c), 49 e 57 del Trattato CE 25 marzo 1957 (Trattato che istituisce la Comunità europea).

L’art. 2, comma 3, precludendo l’attività di amministratore a chi non sia iscritto nel relativo registro, sarebbe inoltre invasivo – ad avviso ancora del ricorrente – della competenza statale esclusiva in materia di ordinamento civile e penale, con conseguente lesione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.

Secondo il ricorrente, infine, l’incostituzionalità delle disposizioni che prevedono l’istituzione del registro ed i requisiti per l’iscrizione al medesimo si rifletterebbe in via consequenziale sull’intera legge collegata alle prime da un nesso di inscindibilità.

La Consulta ha affermato che «pur mancando nella legislazione statale una disciplina generale delle professioni, dalla normativa vigente – e segnatamente dall’'art. 2229, primo comma, del codice civile, oltre che dalle norme relative alle singole professioni – può trarsi il principio, affermato in più occasioni da[lla] … Corte [stessa] con riferimento alle professioni sanitarie, che l’individuazione delle professioni, per il suo carattere necessariamente unitario, è riservata allo Stato, rientrando nella competenza delle regioni la disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realtà regionale. Esula, pertanto, dai limiti della competenza legislativa concorrente delle regioni in materia di professioni l’istituzione di nuovi e diversi albi (rispetto a quelli istituiti dalle leggi statali) per l’esercizio di attività professionali, avendo tali albi una funzione individuatrice delle professioni preclusa in quanto tale alla competenza regionale». Quindi ha ritenuto che “l’intera legge regionale si pone in inscindibile connessione con le disposizioni specificamente impugnate dal ricorrente.Pertanto, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, anche le restanti disposizioni della legge impugnata devono essere dichiarate illegittime per illegittimità consequenziale.

Restano assorbiti gli ulteriori profili di incostituzionalità dedotti dal ricorrente.”

 

Con la terza ed ultima sentenza (n 424/2005) la Corte costituzionale da un nuovo segnale in merito al problema che si collega alla disciplina delle professioni. La legislazione concorrente tra Stato e Regioni (art.117 della Costituzione) non consente di svincolare gli Enti locali dal rispetto dei princìpi fondamentali che indirizzano (e uniformano) le diverse capacità normative. La disputa ha riguardato la Regione Piemonte, che ha visto impugnata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri la Legge 31 maggio 2004, n.13, che regolamenta l'ambito dei rapporti ispirati al "bio-naturale". Dinanzi ai Giudici della Corte Costituzionale è stato portato un complesso di articoli, con i quali il Legislatore Regionale voleva inaugurare e rendere funzionale l'istituzione del "registro per gli operatori delle discipline bio-naturali finalizzate alla conservazione e al recupero dello stato di benessere cittadino". A onta di ogni buona intenzione della Regione Piemonte, il ricorso della Presidenza del Consiglio è risultato fondato, e la Corte si è conclusivamente pronunciata, dichiarando l'incostituzionalità dei primi nove articoli della Legge Regionale in questione. Né è valso a esimente della Regione il fatto che l'impianto normativo contestato fosse destinato alle "professioni sanitarie non convenzionali". Infatti, proprio l'individuazione di nuove figure professionali e l'apertura di nuovi albi costituiscono materia di esclusiva competenza statale. Siamo in presenza di quello che la Costituzione indica come limite invalicabile dalle leggi dell'autonomia. La riconduzione delle discipline bio-naturali tra gli esercenti della professione sanitaria non convenzionale consente di ricondurre nell’alveo delle professioni anche altre attività con legami a valori costituzionalmente rilevanti che potrebbero portare a una loro configurazione sotto diverse materie. Qualunque sia il tipo o la natura dell’attività che lo svolgimento di una determinata professione comporta, la relativa disciplina appartiene all’ambito delle professioni, di competenza concorrente Stato-Regioni. Di diversa opinione era l’Avvocatura dello Stato e parte della dottrina che

auspicavano la diretta influenza dell’interesse coinvolto nell’esercizio della professione al fine della fuoriuscita di essa dall’ambito della “materia professioni”. 

 

Riassumendo la Consulta ribadisce i seguenti principi:

 

a)      spetta allo Stato la disciplina degli Ordini e dei Collegi professionali data l’infrazionabilità della materia e la tutela dell’affidamento del pubblico;

b)     l’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili ed ordinamenti didattici, debba essere riservata allo Stato;

c)     nelle materie di competenza concorrente la legislazione regionale deve svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali determinati dalla legge dello Stato e che tali principi, ove non ne siano stati formulati di nuovi, sono quelli desumibili dalla normativa statale previdente;

d)     L’individuazione delle professioni è riservata allo stato e quindi esula anche dalla competenza delle Regioni l’istituzione di nuovi e diversi albi professionali;

 

 

 

PROFESSIONI “ORDINISTICHE” – “NON ORDINISTICHE”

In un’analisi delle sentenze delle Corte costituzionale la dottrina si auspicava una distinzione fra le professione ordinistiche o non ordinistiche che invece, si è avuto modo di constatare, la Corte costituzionale non prende in considerazione. Le prime sono quelle caratterizzate dalla presenza di un Ordine, ma vi possono rientrare anche nuove materie per le quali l’Ordine non è ancora stato costituito, ma sarà necessario in base all’importante funzione da loro svolta. Queste come già detto risentono della riserva statale, almeno riguardo alla definizione dei principi, in base all’art 33 comma 5 Cost, che la competenza regionale si vede quindi sottratti a vantaggio di quella statale.

Ritenuta in dottrina condivisibile la posizione assunta verso le professioni ordinistiche, non pare che lo stesso si possa dire riguardo alla posizione verso le professioni non ordinistiche. Rientrano in questa categoria sia le professioni non soggette ad ordini professionali sia quelle di nuova costituzione che non incidono con interessi costituzionalmente tutelati. Nella dottrina vi sono posizioni a favore di una più ampia autonomia regionale riguardo almeno a queste ultime tipologie di professioni. Si attende ancora una presa di posizione in merito da parte della Consulta, ma bisognerà attendere si verifichi un contrasto in materia tale da giustificare il suo intervento.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

CONCLUSIONI

 

In materia di professioni il passaggio da una competenza esclusiva dello Stato alla competenza concorrente Stato-Regioni successivo alla legge costituzionale 3/2001 è stato fortemente ostacolato. Da un lato dallo Stato che,   latitando nell’emanazione dei decreti ricognitivi stabiliti dalla legge La Loggia, ha continuato a ritenere le professioni come materia di propria competenza per ragioni di stretto legame con l’interesse del pubblico o altre materie di preminente interesse statale di cui non viene reputata opportuna la frammentarizzazione. Dall’altro la Corte costituzionale che con le sentenze, di cui sopra si è detto, non ha fatto altro che ridurre lo spazio lasciato alla normativa di dettaglio delle Regioni.

Quindi non si sono avuti tutti quei benefici anche in termini di riduzione della regolamentazione e aumento della concorrenza che si auspicavano prima della riforma. Inoltre con la competenza concorrente Stato-Regioni era prevista la creazione di Consulte che dovevano garantire una migliore qualità delle prestazioni e occuparsi del rapporto tra professionisti e utenti. Niente di autoritativo, quindi, ma la creazione di organismi che, nell’ottica della soft law, siano una occasione di confronti da cui possano scaturire momenti di regolamentazione concordati

Infine si ricorda che la legge di revisione costituzionale recante “Modifiche alla Parte II della Costituzione”, recentemente approvata dal Parlamento, prevede per l’ordinamento delle professioni intellettuali il ripristino della competenza statale esclusiva in quanto ritenuta materia difficilmente frazionabile quindi ci si appresta ad una riforma della riforma che eliminerà i pochi spazi di competenza regionali in materia.

 

 

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